略論周恩來(lái)政府管理思想的中國(guó)特色

　　周恩來(lái)的政府管理思想博大精深，豐富多彩，且具有鮮明的中國(guó)特色。認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　特色之一：設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的客觀性

　　新中國(guó)成立后，周恩來(lái)出任開國(guó)總理，負(fù)責(zé)組建國(guó)家政府機(jī)構(gòu)。他既沒有照搬西方資本主義國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)模式，也沒有照抄蘇聯(lián)社會(huì)主義國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，更沒有襲用舊中國(guó)老一套官僚機(jī)構(gòu)設(shè)置，而是十分明確地提出：我國(guó)政府機(jī)構(gòu)必須根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的客觀需要，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立或調(diào)整，決不能盲目的憑主觀意志決定，“一切還是由本身的需要出發(fā)”。①他講過(guò)：舊中國(guó)官場(chǎng)上機(jī)關(guān)眾多，互相沖突，互相牽制的現(xiàn)象，新中國(guó)是不允許的。蘇聯(lián)有６０個(gè)部，我們也不模仿。為此，在組建中央政府機(jī)構(gòu)時(shí)，周恩來(lái)根據(jù)當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)、剿匪、建政、恢復(fù)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等繁多任務(wù)，必須加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的需要，依照《中央人民政府組織法》的規(guī)定，提議設(shè)立政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察等４個(gè)委員會(huì)和內(nèi)務(wù)、外交、公安、財(cái)政、貿(mào)易、工礦、文化、教育、交通、民族、僑務(wù)等３０個(gè)部、會(huì)、院、署、行機(jī)構(gòu)，以利于領(lǐng)導(dǎo)新中國(guó)百業(yè)待興、千頭萬(wàn)緒的行政事務(wù)。②隨后曾幾次根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。特別注重調(diào)整經(jīng)濟(jì)部門機(jī)構(gòu)，增設(shè)綜合性職能機(jī)構(gòu)。周恩來(lái)這種堅(jiān)持實(shí)事求是原則，強(qiáng)調(diào)根據(jù)國(guó)家各個(gè)時(shí)期的不同需要而合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的思想，使我們新生的人民政府摒棄了機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、人浮于事、辦事遲緩、官僚主義的舊衙門作風(fēng)，成為組織層次少、各層次行政關(guān)系科學(xué)化、力求精簡(jiǎn)、高效的精干政府，反映出我國(guó)政府全心全意為人民服務(wù)的本質(zhì)屬性。

　　特色之二：任用政府干部的開明性

　　在我國(guó)政府創(chuàng)立之始，周恩來(lái)的政府用人思想，充分地體現(xiàn)著共產(chǎn)黨人以黨的事業(yè)為重，以國(guó)家的前途為重，以人民的利益為重的博大胸懷，具有鮮明的開明性。他的原則就是堅(jiān)持搞五湖四海，堅(jiān)持用人唯賢，堅(jiān)持各方面人才相互配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同搞好工作。他主張：

　　第一，大量任用長(zhǎng)期參加革命工作的解放區(qū)來(lái)的干部。周恩來(lái)指出：“新中國(guó)的建設(shè)需要大量的有充分的政治覺悟和文化知識(shí)的干部”，③首先是工農(nóng)干部、解放軍干部，他們艱苦樸素，有革命的積極性，是建設(shè)人民國(guó)家的骨干，必須大量任用。這與資本主義國(guó)家的用人觀念截然不同，他們的政府官吏都是有資產(chǎn)的上層人物，決不會(huì)使用沒有經(jīng)濟(jì)地位的工農(nóng)群眾。只有社會(huì)主義國(guó)家，工農(nóng)群眾才能當(dāng)家做主，參加政府和國(guó)家的管理工作。當(dāng)然，周恩來(lái)在任用工農(nóng)干部的同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到他們很少受過(guò)系統(tǒng)的文化教育，也缺乏管理政府工作的經(jīng)驗(yàn)。為此，他親自主持會(huì)議，做出《政務(wù)院關(guān)于舉辦工農(nóng)速成中學(xué)和工農(nóng)干部文化補(bǔ)習(xí)學(xué)校的指示》，在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃有步驟地吸收不同程度的工農(nóng)干部給予適當(dāng)時(shí)間接受文化教育，還建議選送干部報(bào)考高、中等學(xué)校。把使用和培養(yǎng)結(jié)合起來(lái)，提高新中國(guó)干部隊(duì)伍的素質(zhì)。原紡織部長(zhǎng)郝建秀就是其中很有代表性的一例。

　　第二，慎重任用原國(guó)民黨政府職員。周恩來(lái)指出：接收原國(guó)民黨人員是我們“勝利的負(fù)擔(dān)，是推不開的”。同時(shí)，他們也有一定的工作經(jīng)驗(yàn)，可以為我所用。這是中國(guó)共產(chǎn)黨人區(qū)別于原蘇聯(lián)的地方。原蘇聯(lián)政府創(chuàng)始之時(shí)，基本不用舊政府的職員，很強(qiáng)調(diào)干部隊(duì)伍的革命性和純潔性。周恩來(lái)和中央領(lǐng)導(dǎo)則敢于任用原國(guó)民黨政府職員，這既表明了中國(guó)共產(chǎn)黨人的魄力和膽量，也表明了中國(guó)人民政府的力量和自信。但是，強(qiáng)調(diào)任用之前必須進(jìn)行教育和改造，防止他們帶來(lái)舊的官僚主義作風(fēng)，要把他們改造“成為既適應(yīng)工作需要又有勞動(dòng)觀點(diǎn)和科學(xué)知識(shí)的人，成為新中國(guó)所需要的革命的工作人員”。④周恩來(lái)曾指派董必武副總理率華東工作團(tuán)前往南京統(tǒng)籌指導(dǎo)原屬國(guó)民黨中央系統(tǒng)各機(jī)關(guān)之舊工作人員的教育、訓(xùn)練和改造工作，使２０４７人重新走上工作崗位。對(duì)原港九國(guó)民黨政府機(jī)構(gòu)起義人員４８５５人（占原有人數(shù)的９７％），也均給予妥善安置。⑤

　　第三，積極任用從舊社會(huì)過(guò)來(lái)的知識(shí)分子和新中國(guó)培養(yǎng)的知識(shí)分子。周恩來(lái)認(rèn)為：國(guó)家建設(shè)中需要大量的有知識(shí)有文化的人才，而我們的專家太少了。因此，“只要是為人民服務(wù)的科學(xué)家、知識(shí)分子，不管是工農(nóng)出身、小資產(chǎn)階級(jí)或剝削階級(jí)出身，我們都應(yīng)該團(tuán)結(jié)，對(duì)他們都要尊重”⑥。要善于團(tuán)結(jié)一切愿意為新中國(guó)服務(wù)的舊中國(guó)所留下的各種專門人才。善于使用和培養(yǎng)新中國(guó)教育出來(lái)的知識(shí)分子。對(duì)于仍在國(guó)外的科學(xué)家，周總理也指示要“爭(zhēng)取他們回來(lái)，歡迎他們回來(lái)”⑦。他始終認(rèn)為中國(guó)的知識(shí)分子是愛國(guó)的，愿意為中國(guó)的繁榮富強(qiáng)而奉獻(xiàn)，他們?cè)诮夥徘笆怯⑿蹮o(wú)用武之地，新中國(guó)應(yīng)該充分發(fā)揮他們的作用，應(yīng)該通過(guò)學(xué)習(xí)訓(xùn)練或其他方式幫助他們拋棄舊的錯(cuò)誤的政治觀點(diǎn)，增加為人民服務(wù)的觀點(diǎn)和技能，盡可能吸收他們參加國(guó)家建設(shè)和社會(huì)服務(wù)的各種實(shí)際工作。在周恩來(lái)的指導(dǎo)下，政府各機(jī)關(guān)安排使用了許多科學(xué)家和知識(shí)分子，使他們都有適合自己能力和志愿的工作崗位，有的還擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)工作，如郭沫若、孫越崎等。不少在國(guó)外的科學(xué)家，如李四光、錢昌照、錢學(xué)森等，也經(jīng)周恩來(lái)親自做工作，回到祖國(guó)擔(dān)任重要工作。周恩來(lái)的這些做法實(shí)現(xiàn)了列寧關(guān)于利用“非共產(chǎn)主義的手”建設(shè)共產(chǎn)主義的思想。所不同的是，列寧的思想沒有得到很好的貫徹，原蘇聯(lián)對(duì)舊知識(shí)分子的任用是很有限的，僅僅任用了巴甫洛夫等少數(shù)專家學(xué)者。而周恩來(lái)在中國(guó)政府中不僅大批任用知識(shí)分子，而且還積極創(chuàng)造條件，發(fā)揮他們的作用。更可貴的是，周恩來(lái)懂得要真正地團(tuán)結(jié)、教育、改造知識(shí)分子，解決社會(huì)主義建設(shè)中所需人才問(wèn)題，必須充分地肯定知識(shí)分子的地位。１９５６年，他大膽地提出：經(jīng)過(guò)黨和政府的幫助，絕大多數(shù)知識(shí)分子已成為工人階級(jí)的一部分，明確地界定了知識(shí)分子在社會(huì)主義建設(shè)中的地位和階級(jí)屬性；他把最充分地動(dòng)員和發(fā)揮知識(shí)分子的現(xiàn)有力量同充分發(fā)展科學(xué)、不斷發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)知識(shí)分子已經(jīng)成為國(guó)家各方面生活中的重要因素，是國(guó)家的寶貝；他批評(píng)低估知識(shí)界的巨大進(jìn)步和重大作用，不很好地使用和安排知識(shí)分子，是“浪費(fèi)國(guó)家最寶貴的財(cái)產(chǎn)的情形，必須加以消滅”。⑧

　　第四，妥善任用民主人士。周恩來(lái)認(rèn)為：新中國(guó)安排民主黨派和無(wú)黨派民主人士參加政府機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政黨制度的體現(xiàn)。為此，他十分重視各愛國(guó)民主黨派同我們黨長(zhǎng)期合作的歷史，注意發(fā)揮民主人士在國(guó)家政治生活中的積極作用，認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于同黨外民主人士長(zhǎng)期合作的政策，把黨外民主人士和自己的干部一樣看待，給他們工作做。經(jīng)他親自平衡、協(xié)調(diào)，使民主人士在我們新組建的政務(wù)院里，４位副總理中占２位，２１位政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)成員中占１１位，１０９位正副部委級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人中占４９位。⑨真正讓那些在爭(zhēng)取中國(guó)人民解放事業(yè)的斗爭(zhēng)中，與共產(chǎn)黨共患難的民主人士稱心滿意。他勸導(dǎo)黃炎培，力薦傅作義，推舉李書城，均成為歷史佳話。為使民主人士能真正在工作崗位上發(fā)揮作用。他還親自主持制訂《關(guān)于與黨外人士合作的綜合意見》，簽發(fā)《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的幾項(xiàng)具體規(guī)定》，要求政府各部門必須保證黨外人士有職有權(quán)有責(zé)；要求黨的干部要誠(chéng)懇地同民主人士商量問(wèn)題、解決問(wèn)題，真正發(fā)揮他們?cè)趯?shí)際工作中的作用和積極性，真正體現(xiàn)我們黨的統(tǒng)戰(zhàn)精神。這種開明的用人思想，反映出我國(guó)獨(dú)特的政黨制度的實(shí)質(zhì)。

　　周恩來(lái)嘔盡心血，用盡其能，為新中國(guó)建立起一支既不同于中國(guó)歷史上封建官僚買辦階級(jí)的國(guó)家官吏，又不同于西方資本主義國(guó)家文官的嶄新的社會(huì)主義干部隊(duì)伍。并在困境之時(shí)，以身為盾保護(hù)他們，使這支思想素質(zhì)好，專業(yè)水平高的干部隊(duì)伍為我們國(guó)家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

　　特色之三：協(xié)調(diào)政府關(guān)系的和諧性

　　我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國(guó)家。中央政府與執(zhí)政黨、與立法機(jī)關(guān)、與人民政協(xié)、與地方政府均有著特殊的關(guān)系。周恩來(lái)以其高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，有機(jī)地協(xié)調(diào)著中國(guó)政府所面臨的上下左右、內(nèi)外部關(guān)系，使之在和諧有序之中運(yùn)行和管理國(guó)家。

　　第一，協(xié)調(diào)政府與執(zhí)政黨的關(guān)系。在資本主義國(guó)家執(zhí)政黨隨著競(jìng)選的結(jié)果而更替，但政府官僚機(jī)構(gòu)卻基本保持不變，執(zhí)政黨只能通過(guò)在議會(huì)中占有多數(shù)席位或通過(guò)當(dāng)選的國(guó)家首腦來(lái)控制政府。而在社會(huì)主義國(guó)家，堅(jiān)持執(zhí)政黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)最基本的原則。執(zhí)政黨通過(guò)提政策建議、選任政府機(jī)關(guān)工作人員、監(jiān)督政府和政府工作人員來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是，這種監(jiān)督做不好，就會(huì)造成黨政不分，以黨代政局面的產(chǎn)生，原蘇聯(lián)就是如此。周恩來(lái)很清楚應(yīng)該如何協(xié)調(diào)好執(zhí)政黨與政府的關(guān)系，一再?gòu)?qiáng)調(diào)：加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，把政府的一切活動(dòng)置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，是保證政府完成各項(xiàng)任務(wù)的關(guān)鍵。但要嚴(yán)格劃分黨的工作和政府工作應(yīng)有的界限，充分發(fā)揮政府的職能作用�！包h的方針、政策要組織實(shí)施，必須通過(guò)政府，黨組織保證貫徹。黨不能向群眾發(fā)命令�！雹庵芏鱽�(lái)協(xié)調(diào)政府與執(zhí)政黨的關(guān)系的主要思想和方法：一是把黨中央的方針、政策變?yōu)檎�府的法令決定頒布實(shí)施。例如，１９５０年６月，國(guó)家關(guān)于土地改革的決定，就是由黨中央首先討論提出，然后交由政府頒布實(shí)施的。這樣既能充分體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又能充分發(fā)揮政府的職能作用。二是把政府在實(shí)際工作中根據(jù)憲法和法律，根據(jù)黨的精神和實(shí)際情況與需要，發(fā)布的重要的涉及面廣的決定和命令，在提交政府會(huì)議通過(guò)前，或通過(guò)后正式發(fā)布前，請(qǐng)示黨中央審查、討論，借此實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。三是把有些既要黨委執(zhí)行，又要政府執(zhí)行的指示和規(guī)定，有些既要?jiǎng)訂T黨員參與，又要?jiǎng)訂T廣大人民群眾參與的工作，采用黨和政府聯(lián)名下達(dá)文件的辦法發(fā)布。例如：１９５５年４月發(fā)布的《關(guān)于加緊整頓糧食統(tǒng)銷工作的指示》，１９５６年３月發(fā)布的《關(guān)于掃除文盲的決定》等等。既體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，又不影響政府的職能，也克服了黨和政府同時(shí)分別下達(dá)文件的重復(fù)現(xiàn)象。周恩來(lái)的這些思想和做法展現(xiàn)出中國(guó)執(zhí)政黨與政府、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的特點(diǎn)。雖然這一思想常常被實(shí)踐中出現(xiàn)的黨政不分、以黨代政局面沖擊。但是，在當(dāng)時(shí)全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的形勢(shì)下，能夠提出這個(gè)問(wèn)題就是非常可貴的。

　　第二，協(xié)調(diào)政府與國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。資本主義國(guó)家的三權(quán)分立原則，使行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)制衡，它們既互相制約，也互相掣肘。我國(guó)的基本政治制度是人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)。中央人民政府是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作，執(zhí)行人大通過(guò)的法律和決議，并接受其監(jiān)督。在協(xié)調(diào)政府與全國(guó)人大關(guān)系的問(wèn)題上，周恩來(lái)的主張是：（１）政府要充分尊重人大的職權(quán)，在領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家的實(shí)際工作中，凡屬重大問(wèn)題均要經(jīng)國(guó)務(wù)院會(huì)議通過(guò)后，作為議案提請(qǐng)全國(guó)人大或人大常委會(huì)審議決定。（２）政府要及時(shí)、認(rèn)真地處理全國(guó)人大交辦的人大代表關(guān)于政府工作的提案。他認(rèn)為人民代表經(jīng)過(guò)討論產(chǎn)生的提案、意見和建議，是人民意志的反映，不能忽視。同時(shí)，也可以調(diào)動(dòng)各方面的力量，推動(dòng)和改進(jìn)我們的工作。為此，提議國(guó)務(wù)院成立專門機(jī)構(gòu)接辦人大會(huì)議交辦的提案，并在人大會(huì)議后督促檢查人民代表提案的處理情況。對(duì)于重要的、涉及到許多地方的問(wèn)題，還以國(guó)務(wù)院的名義專門將提案發(fā)到有關(guān)部門和地方政府辦理，并要求他們報(bào)告處理結(jié)果。（３）政府要特別重視人大代表對(duì)政府工作的批評(píng)意見。他認(rèn)為“政府應(yīng)該讓人民代表批評(píng)自己的錯(cuò)誤，承認(rèn)應(yīng)該承認(rèn)的錯(cuò)誤”。１１（４）提議在人大會(huì)議上建立辯論制度，學(xué)習(xí)西方議會(huì)中的某些形式和方法，允許唱社會(huì)主義的“對(duì)臺(tái)戲”，目的是使政府從不同的方面了解情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改善工作。（５）建議人大代表每年應(yīng)有兩次到人民中去直接視察，“從與政府不同的角度去接觸廣大人民，接觸實(shí)際�！保保膊⑻嶙h人民代表要參加對(duì)政府工作的檢查，使人民代表更了解實(shí)際情況，更有針對(duì)性地提出批評(píng)與建議。周恩來(lái)用這種獨(dú)特的方法，有機(jī)地協(xié)調(diào)著我國(guó)政府機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的和諧關(guān)系。

　　第三，協(xié)調(diào)政府與人民政協(xié)的關(guān)系。我國(guó)實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，這種制度與資本主義國(guó)家兩黨或多黨輪流執(zhí)政的制度有著本質(zhì)的區(qū)別。它沒有執(zhí)政黨和在野黨的水火不容，也沒有反對(duì)黨與政府的對(duì)抗。它是我國(guó)實(shí)現(xiàn)人民民主、解決國(guó)家大政方針和國(guó)家政治生活中重要問(wèn)題的主要方法。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是團(tuán)結(jié)全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛國(guó)民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是各民主黨派和無(wú)黨派愛國(guó)人士參政、議政的組織機(jī)構(gòu)。周恩來(lái)在領(lǐng)導(dǎo)政府工作中，非常重視也非常善于運(yùn)用人民政協(xié)這個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，對(duì)政府的重要決策和重大問(wèn)題進(jìn)行民主協(xié)商。他認(rèn)為政治協(xié)商，首先就是協(xié)商政府在制訂政策、法令和推行政務(wù)中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題。因此，他提議：凡準(zhǔn)備由中央人民政府委員會(huì)通過(guò)的一切重大決定和法令、條例事先都要提請(qǐng)政協(xié)全國(guó)常委會(huì)交換意見，經(jīng)過(guò)協(xié)商后再提交政府委員會(huì)討論通過(guò)；凡準(zhǔn)備由國(guó)務(wù)院通過(guò)的重要決定和指示，也要常征詢政協(xié)全國(guó)委員會(huì)有關(guān)工作組的意見，然后再提交政務(wù)院會(huì)議討論通過(guò)；凡政務(wù)院制定通過(guò)的或提請(qǐng)全國(guó)人大通過(guò)的國(guó)家大政方針都要經(jīng)過(guò)人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商；地方各級(jí)人民政府也要這樣做。為使政協(xié)組織能更好地發(fā)揮參政議政的作用，周恩來(lái)還建議政協(xié)一要多組織政協(xié)委員和民主黨派人士“到農(nóng)村和城市去進(jìn)行調(diào)查研究工作”，“這樣，我們的座談會(huì)、報(bào)告會(huì)就有生動(dòng)的事例來(lái)討論，就能夠產(chǎn)生一些提案、意見和建議，使得各方面的力量都動(dòng)員起來(lái)”，13有利于幫助政府決定更符合實(shí)際的政策，防止主觀片面性和局限性。二要多開展學(xué)術(shù)性報(bào)告和討論，多邀請(qǐng)學(xué)術(shù)界的朋友參加，“可以同時(shí)提出各種不同的意見”，“多有些不同的意見，就使執(zhí)行機(jī)關(guān)能從多方面去考慮，利于選擇比較更恰當(dāng)?shù)姆桨竵?lái)執(zhí)行”。14三要通過(guò)政協(xié)包括各個(gè)黨派，聯(lián)系全國(guó)的各個(gè)方面，聯(lián)系全國(guó)的人民，以至聯(lián)系到海外僑胞的優(yōu)勢(shì)向國(guó)內(nèi)外宣傳政府的方針、任務(wù)，既對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，又有效地調(diào)動(dòng)起各方面力量，共同建設(shè)社會(huì)主義大業(yè)。

　　第四，協(xié)調(diào)中央政府與地方政府的關(guān)系。新中國(guó)行政管理機(jī)構(gòu)不同于前蘇聯(lián)權(quán)力過(guò)于集中的體制，也不同于美國(guó)三權(quán)分立和聯(lián)邦制前提下的分權(quán)模式，又與法國(guó)在分權(quán)的原則指導(dǎo)下的集中與分散相結(jié)合的模式有本質(zhì)的差別。我國(guó)的行政管理以貫徹民主集中制為主要特征。中央人民政府是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作，領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等諸方面的建設(shè)。地方政府必須服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)貫徹執(zhí)行國(guó)家的大政方針。周恩來(lái)在處理中央和地方的關(guān)系中，從中國(guó)的具體實(shí)際出發(fā)，一是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一與分權(quán)相結(jié)合。他指出：“中國(guó)地大事多，情況復(fù)雜，中央不可能一切都統(tǒng)一過(guò)來(lái)，必須進(jìn)行適當(dāng)分權(quán)，才能便于中央照顧全面，才可以大大發(fā)揮地方的積極性。應(yīng)當(dāng)把這種統(tǒng)一與分權(quán)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)方法當(dāng)作新中國(guó)社會(huì)特點(diǎn)的反映，應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期實(shí)行的制度�！�15１９５６年５月一８月，周恩來(lái)曾親自主持國(guó)務(wù)院召開全國(guó)體制會(huì)議，貫徹黨中央關(guān)于“擴(kuò)大一些地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”16的思想，檢查當(dāng)時(shí)中央權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，討論改進(jìn)辦法和方案，會(huì)議起草了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》，并提出依據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散管理、因地制宜、因事制宜的方針，在劃分中央和地方的分工管理范圍和管理權(quán)限時(shí)的基本原則。二是強(qiáng)調(diào)中央和地方要互相影響，互相監(jiān)督。他精辟地分析道：中央處于領(lǐng)導(dǎo)地位，“可以比較全面地看到大局的發(fā)展，但也比較容易忽視某些實(shí)際問(wèn)題、局部利益和群眾的眼前利益，而在這方面地方是處在有利地位的。地方比較容易接觸群眾，接近實(shí)際，能更多地看到實(shí)際問(wèn)題、局部問(wèn)題和群眾的眼前利益，這正好彌補(bǔ)中央的不足。單靠一方面不能夠很好地實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，必須雙方合作，互相影響，才能很好地領(lǐng)導(dǎo)�！保保分醒牒偷胤奖M管是上下關(guān)系，必要時(shí)也可以唱“對(duì)臺(tái)戲”，相互影響，相互監(jiān)督。三是強(qiáng)調(diào)中央和地方必須明確各自的職權(quán)與責(zé)任，中央應(yīng)該只管戰(zhàn)略問(wèn)題，而把戰(zhàn)役的組織和戰(zhàn)術(shù)的運(yùn)用交給地方去機(jī)動(dòng)處理。這樣，可以使行政工作有一個(gè)整體分工，上下調(diào)動(dòng)，統(tǒng)一集中，可以將一個(gè)積極性變成兩個(gè)積極性，使地方在中央確定的戰(zhàn)略總目標(biāo)下，積極地、創(chuàng)造性地結(jié)合本部門的情況予以貫徹落實(shí)，以保證整個(gè)國(guó)家工作和諧有序地發(fā)展。周恩來(lái)思想的核心就是要把一切力量，一切積極因素，都組織到社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)上來(lái)。

　　特色之四：制定政府決策的科學(xué)性

　　政府決策是國(guó)家行政管理運(yùn)行中的重要組成部分，它具有國(guó)家意志的性質(zhì)和普遍的約束力。政府決策的正確與否，科學(xué)與否，直接關(guān)系到國(guó)家和民族的利益和安危。新中國(guó)政府雖然不像資本主義國(guó)家那樣有對(duì)國(guó)家行政管理積累起的許多有效的方式、方法。但是，由于周恩來(lái)見多識(shí)廣，眼界廣闊，既善于把自己在長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于政府管理的實(shí)踐，又善于學(xué)習(xí)國(guó)外政府管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，所以，立足于人民的利益第一，全心全意為人民服務(wù)這個(gè)基點(diǎn)，他提出了中國(guó)共產(chǎn)黨人關(guān)于科學(xué)進(jìn)行政府決策的獨(dú)特見解。

　　其一，周恩來(lái)科學(xué)地提出政府決策必須堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義原理，處理問(wèn)題和決定政策都要堅(jiān)持實(shí)事求是。特別是處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)問(wèn)題，一定要從我國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，尊重客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。在此前提下，努力調(diào)動(dòng)和發(fā)揮人們的主觀能動(dòng)性。既要求人們做那些客觀上經(jīng)過(guò)努力可以做到的事情，不犯保守不前的錯(cuò)誤，又要求人們注意避免超越現(xiàn)實(shí)條件所許可的范圍，去做那些客觀上做不到的事情，不犯急躁冒進(jìn)的錯(cuò)誤；大力提倡深入群眾，深入實(shí)際，認(rèn)真搞好調(diào)查研究，因地制宜，因事制宜地進(jìn)行分析、綜合和比較，努力在紛繁復(fù)雜之中找出事物的特點(diǎn)，抓住問(wèn)題的主要矛盾，制定正確的決策。對(duì)于少數(shù)人的反對(duì)意見，只要對(duì)也堅(jiān)決采納。

　　其二，周恩來(lái)科學(xué)地提出政府決策必須堅(jiān)持為廣大人民群眾謀利益這一立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。要求政府在制定各項(xiàng)政策、處理各種問(wèn)題的時(shí)候，都要以人民群眾的切身利益為重，不僅考慮到人民群眾的根本的長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，而且要想到人民群眾具體的眼前利益。一要時(shí)時(shí)關(guān)注人民的物質(zhì)生活水平的提高，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在國(guó)家建設(shè)的中心的首要的位置，集中國(guó)家的人力、物力、財(cái)力去不斷地發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，不斷地提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；妥善安排國(guó)民收入中積累和消費(fèi)的比例，正確處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人民生活的關(guān)系。在保證建設(shè)不斷發(fā)展、經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)、生產(chǎn)不斷擴(kuò)大的同時(shí)，使人民群眾的生活水平能夠逐步地、不斷地得到提高，滿足人民群眾在衣、食、住、行等各方面的不斷增長(zhǎng)的需要。二要時(shí)時(shí)關(guān)注人民的文化生活水平的提高，積極開展教育活動(dòng)，大力發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的文化修養(yǎng)；積極開展人民文化工作，大力發(fā)展新聞、出版、廣播、文學(xué)藝術(shù)、電影電視事業(yè)，滿足人民精神生活的需求；積極開展體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民身體健康等等。三要時(shí)時(shí)關(guān)注人民群眾的日常生活瑣事、難事的解決。從群眾乘車難、交通擠問(wèn)題到馬路上設(shè)人行道、設(shè)安全島問(wèn)題，從群眾子女入托上學(xué)問(wèn)題到群眾吃藥打針看病問(wèn)題等等，都要認(rèn)真給予解決。從大處著眼、小處著手，為人民辦實(shí)事，求實(shí)效，時(shí)刻關(guān)心人民的疾苦，對(duì)人民極端負(fù)責(zé)，是周恩來(lái)留給我們的最寶貴的思想財(cái)富。

　　其三，周恩來(lái)科學(xué)地提出政府決策必須堅(jiān)持以充實(shí)、可靠的信息為依據(jù)。強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程就是信息的收集、整理和加工過(guò)程。政府決策必須情況明確，信息充實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、適用。特別是對(duì)一些具體數(shù)字更要精益求精，不可忽視數(shù)字在決策中的重要作用。他曾用人多地少的具體數(shù)字來(lái)說(shuō)明建設(shè)國(guó)家的困難和珍惜資源的重要；用生產(chǎn)和消費(fèi)的數(shù)字進(jìn)行對(duì)比來(lái)說(shuō)明計(jì)劃生育勢(shì)在必行；用漢族與少數(shù)民族的人口比例和居住地面積比例等相對(duì)數(shù)字來(lái)說(shuō)明民族團(tuán)結(jié)、共同發(fā)展的必要；用具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和中外比較數(shù)字來(lái)說(shuō)明中國(guó)經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中外經(jīng)濟(jì)交流，急起直追的迫切性和重要性。教育國(guó)家工作人員懂得只有重視信息，重視數(shù)據(jù)，善于算帳，才能做到成竹在胸，避免決策失誤。周恩來(lái)親自編制第二個(gè)五年計(jì)劃，親自過(guò)問(wèn)每一個(gè)數(shù)字，反復(fù)平衡敲定，嘔盡心血思考，給我們留下永恒的記憶。18

　　其四，周恩來(lái)科學(xué)地提出政府決策必須堅(jiān)持以民主作風(fēng)為基礎(chǔ)。他強(qiáng)調(diào)國(guó)家決策十分復(fù)雜，涉及到方方面面，必須認(rèn)真征求、聽取各方面、各種各樣的意見，注意發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)。既要提倡集思廣益，博采眾長(zhǎng)，組織大家積極參加討論，啟發(fā)大家坦誠(chéng)相待，各抒己見，又要提倡對(duì)重要問(wèn)題敢于批評(píng)、勇于爭(zhēng)論，進(jìn)行交鋒和辯論；既要從大局著眼，充分考慮整體的利益，又要做到上下溝通，充分照顧到各方面的實(shí)際情況。要以瞻前顧后、深思熟慮、反復(fù)論證的審慎精神，研究和制定國(guó)家大政方針。周恩來(lái)自己就是一個(gè)善于聽取群眾意見的典范。修建人民大會(huì)堂的設(shè)計(jì)方案就是他鼓勵(lì)專家、學(xué)派、流派之間互相交流、取長(zhǎng)補(bǔ)短、縱橫比較、兼收并蓄的杰作。

　　特色之五：樹立政府形象的自律性

　　新中國(guó)的人民政府與一切舊的官僚政府在原則上根本相反，是“代表各階層人民利益、聯(lián)系廣大人民而僅僅壓迫反動(dòng)派的人民民主專政的工具”。19周恩來(lái)提出新中國(guó)政府必須是廉潔、精干的政府，必須以新作風(fēng)、新面貌、新形象出現(xiàn)在全國(guó)人民和全世界人民面前。作為國(guó)家總理，他不僅嚴(yán)于律己，時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，為人民執(zhí)政，做人民公仆，成為舉世公認(rèn)的“對(duì)中國(guó)利益最關(guān)懷的代表者”。同時(shí)，也嚴(yán)肅地要求政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員必須嚴(yán)格自律，以良好的言行作風(fēng)樹立良好的政府形象。

　　第一，要求政府機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)原則，一切國(guó)家重大問(wèn)題都必須經(jīng)過(guò)集體討論才能作出決定。集體決定的主要形式，就是通過(guò)會(huì)議溝通情況，協(xié)商問(wèn)題，集中大家的經(jīng)驗(yàn)和智慧，做出正確、全面的決策。

　　第二，要求政府機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)制度，充分發(fā)揮每一個(gè)國(guó)家工作人員的積極性和聰明才智。特別提倡國(guó)家工作人員要有創(chuàng)造性，不能像舊官僚那樣做“循吏”，墨守陳規(guī)，不用腦子。努力做到事得其人、人盡其才、才盡其用，千方百計(jì)提高行政效率。

　　第三，要求政府機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持以法治國(guó)，建立起各種規(guī)章制度，使國(guó)家工作人員辦事有章可循，有法可依。同時(shí)，成立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察，教育他們奉公守法，廉潔從政。對(duì)于違紀(jì)違法者、失職者、給人民的利益和政府決策的執(zhí)行造成嚴(yán)重?fù)p害者，必須嚴(yán)肅處理，決不姑息。

　　第四，要求政府工作人員必須堅(jiān)決克服官僚主義，密切聯(lián)系人民群眾。既不能成為干部“老爺”，也不能成為干部“少爺”。既要經(jīng)常深入實(shí)際、深入基層調(diào)查研究，了解群眾的疾苦和要求；也要高度重視人民來(lái)信、來(lái)訪工作，歡迎人民群眾監(jiān)督政府，批評(píng)政府失誤，保證人民的民主權(quán)利。通過(guò)深入群眾和處理人民來(lái)信、來(lái)訪，認(rèn)真體察民情，為民排憂解難，落實(shí)黨和政府的政策，盡人民公仆之責(zé)。

　　第五，要求政府工作人員必須保持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約作風(fēng)。國(guó)內(nèi)外一切活動(dòng)和建設(shè)都要提倡儉樸節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)。招待外賓也要堅(jiān)持節(jié)約方針，提倡用國(guó)貨，切忌奢侈華麗，講排場(chǎng)，擺闊氣。

　　第六，要求政府工作人員必須注重行政道德修養(yǎng)，強(qiáng)化公仆意識(shí)。真正懂得全心全意為人民服務(wù)決不是一句空空洞洞的口號(hào)，而是實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。要廣泛接受各方面監(jiān)督，保持清正廉潔，杜絕腐敗現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)干部更要廉政勤政，克己奉公，不謀私利，不搞特殊化，過(guò)好思想關(guān)、政治關(guān)、社會(huì)關(guān)、親屬關(guān)、生活關(guān)，永做人民勤務(wù)員，甘為人民孺子牛。

　　第七，要求政府工作人員必須說(shuō)真話，鼓真勁，做實(shí)事，言行一致，講求實(shí)效。老老實(shí)實(shí)做人，認(rèn)認(rèn)真真做事。時(shí)時(shí)小心、謹(jǐn)慎、務(wù)實(shí)，處處識(shí)大體、顧全局。要以黨和人民的利益為重，敢于堅(jiān)持真理，勇于糾正失誤，善于求同存異。

　　第八，要求政府工作人員必須文風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)，努力做到：思想原則表達(dá)全面；概念表達(dá)具體、明確；文字力求準(zhǔn)確，講究分寸；用語(yǔ)通俗易懂，大眾化；文件格式合乎規(guī)范；寫報(bào)告言簡(jiǎn)意賅，短小精悍等等。

　　總之，周恩來(lái)的政府管理思想融客觀性、開明性、和諧性、科學(xué)性、自律性于一體，具有鮮明的中國(guó)特色。運(yùn)用這一卓越思想，周恩來(lái)建立起中國(guó)歷史上空前精干、廉潔、高效、全心全意為人民服務(wù)的人民政府，并成為舉世盛贊的好總理。

　　周恩來(lái)能提出如此卓越的政府管理思想決非偶然。簡(jiǎn)而析之，一是因?yàn)樗�深知政府的活�?dòng)不是孤立的，是在與周圍諸環(huán)境因素的廣泛聯(lián)系中存在的。它既在特定的地理環(huán)境中展開，又受到特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)以及國(guó)際環(huán)境的影響和制約。中華人民共和國(guó)政府是誕生在特殊的社會(huì)歷史環(huán)境下、有著特殊的國(guó)情條件、既不同于中國(guó)歷史上以往各類政權(quán)、又不同于歐美資產(chǎn)階級(jí)行政機(jī)構(gòu)、也不同于前蘇聯(lián)社會(huì)主義聯(lián)邦的人民政府。因此，對(duì)于這個(gè)政府的管理，必須從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，走中國(guó)人自己的政府管理道路，建立中國(guó)人自己的政府管理模式；二是因?yàn)樗麑?duì)黨、對(duì)人民、對(duì)社會(huì)主義事業(yè)具有高度負(fù)責(zé)精神。用黨性鑄造自己的血肉，把黨的宗旨作為自己的靈魂，全心全意為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，鞠躬盡瘁、死而后已；三是因?yàn)樗�有超人的聰明才智。學(xué)識(shí)淵博，修養(yǎng)深厚。認(rèn)識(shí)問(wèn)題高瞻遠(yuǎn)矚，考慮問(wèn)題周到細(xì)致。既能博采眾長(zhǎng)，又能獨(dú)樹一幟；四是因?yàn)樗�有杰出的管理能力，多謀善斷，運(yùn)籌自如。既具有創(chuàng)新勇氣，又具有實(shí)干精神；既能準(zhǔn)確地把握事物的本質(zhì)，又能自如地應(yīng)付復(fù)雜的局面；五是因?yàn)樗�有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并善于把自己在長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中積累的經(jīng)驗(yàn)，溶入新中國(guó)的政府管理工作中，形成自己獨(dú)特的政府管理思想、方法和風(fēng)格。一句話，周恩來(lái)的政府管理思想，是他用心血凝成的一份非常珍貴的歷史遺產(chǎn)，不斷地深入學(xué)習(xí)和研究，對(duì)于我們今天建設(shè)和管理正率領(lǐng)著中國(guó)人民建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義，并把這一偉大事業(yè)全面推向２１世紀(jì)的各級(jí)人民政府，促進(jìn)整個(gè)政府管理工作的現(xiàn)代化、科學(xué)化，有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　（作者單位：沈陽(yáng)體育學(xué)院）

　　注 釋：

　�、佟ⅱ狻吨芏鱽�(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》第１４２頁(yè)、第１７４頁(yè)。

　�、�、⑤、15《周恩來(lái)組建與管理政府實(shí)錄》第９頁(yè)、第２９—３１頁(yè)、第３３７頁(yè)。

　�、�、④、⑥、⑦、⑧、11、１２、13、14、17、19《周恩來(lái)選集》下卷，第４７頁(yè)、第４頁(yè)、第２７頁(yè)、第２８頁(yè)、第１６８頁(yè)、第２０８頁(yè)、第２０７頁(yè)、第３９１頁(yè)、第３９２頁(yè)、第２０８頁(yè)、第３８頁(yè)。

　�、帷讹L(fēng)雨四十年》第二部，第５０頁(yè)。

　　16《毛澤東著作選讀》下冊(cè)，第７２９頁(yè)。

　�。保浮稇涯钪芏鱽�(lái)》第４３—４４頁(yè)。

　　《周恩來(lái)百周年紀(jì)念論文集》